Onko tiedolla johtaminen saavuttamaton ihanne?

Artikkeli julkaistu alunperin Hallinto-lehdessä (2/2009).

Kirjoittajat: Harri Jalonen, Harri Laihonen ja Antti Lönnqvist.

Yleisen käsityksen mukaan tietoyhteiskunnassa yksilöiden ja organisaatioiden menestyminen riippuu ratkaisevasti siitä, miten ne käsittelevät tietoa. Tiedon on todettu olevan paitsi keskeinen tuotannontekijä ja arvon lähde, myös yhä useammin toiminnan lopputulos.

Tieto lisää yksilöiden ja organisaatioiden toimintakykyä, sillä se toimii abstraktina työvälineenä edistäen toimijoiden suoriutumista kulloinkin esillä olevista tehtävistä. Tieto on arvokasta, koska sen avulla voidaan säästää aikaa ja muita resursseja.

Tieto merkitsee myös käsityksiä asioiden riippuvuussuhteista

Tietoon liittyvän potentiaalin osoittaminen ei ole vaikeaa. Jokainen tunnistaa esimerkiksi omasta arjestaan lukemattomia tilanteita, joista selviytymisessä oikealla tiedolla on ollut keskeinen rooli.

Ajatellaan vaikkapa ruoan valmistamista. Ilman tietoa raaka-aineista ja valmistusmetodeista aterian valmistaminen perustuisi varsin tehottomaan arvailun, kokeilun ja erehdyksen yhdistelmään. Vaikka tietyissä olosuhteissa tämä voikin johtaa onnellisiin sattumiin ja jopa kulinaristisiin innovaatioihin, on selvää, että oikeanlaisten ohjeiden ja kokemuksen myötä karttuneen tiedon avulla voidaan säästää useimmissa tapauksissa niin raaka-aineita, aikaa, energiaa kuin kokin hermojakin.

Vaikeaa ei ole myöskään löytää päinvastaisia esimerkkejä, joissa tiedon puute on rajoittanut toimintakykyä. Tyypillisesti ongelmallisia ovat tilanteet, joissa tarvittava tieto liittyy tavalla tai toisella tulevaisuuteen. Tästä oli kysymys myös joulukuussa 2008, kun valtiovarainministeriö pidättäytyi vuoden 2009 talouskasvun numeerisesta ennustamisesta. Taloudessa nähtiin sen verran paljon epävarmuustekijöitä, että talouskehityksen tarkkaa ennustamista ei pidetty mielekkäänä. Toisin ilmaistuna valtiovarainministeriöltä puuttui luotettava tieto talouden eri osa-alueiden kehittymisestä ja niiden vaikutuksesta Suomen kansantalouteen.

Tarkastellaanpa sitten ruoan valmistamista, talouden ennustamista tai jotakin muuta inhimillistä toimintaa, niin tieto tarkoittaa käsityksiä siitä, miten asiat toimivat, miten ne vaikuttavat toisiinsa ja minkälaisia riippuvuuksia asioiden välillä on.

Tiedolla johtamisella viitataan organisoituun toimintatapaan, jossa huomion keskipisteessä ovat tietoon liittyvät resurssit, prosessit ja teknologiat. Tiedolla johtamisen yleisenä tavoitteena on faktoihin perustuvan kokonaiskuvan muodostaminen organisaation sisäisestä ja ulkoisesta toimintaympäristöstä. Tiedolla johtamisella haetaan vastauksia sellaisiin kysymyksiin, kuten mitä on tapahtunut, miksi on tapahtunut, mikä on pahinta tai parasta mitä voi seuraavaksi tapahtua ja mihin toimiin pitäisi ryhtyä.

Näennäisestä yksinkertaisuudestaan huolimatta tiedolla johtaminen vaikuttaisi olevan asia, joka koetaan organisaatioissa ongelmalliseksi. Tutkimusten mukaan organisaatiot pohtivat edelleen, mitä tiedolla johtaminen tarkoittaa käytännössä ja mikä on sen suhde muihin johtamisen näkökulmiin. Hieman kyynisesti voidaan kysyä, mihin johtaminen sitten perustuu, ellei tietoon – luuloonko? Eikö mennyttä, nykyisyyttä ja tulevaisuutta koskeva tieto ole ollut sekä johtamisen tutkimuksessa että käytännössä yksi keskeisimmistä teemoista? On myös väitetty, että tiedolla johtaminen olisi etupäässä konsulttien omaan käyttöönsä kehittämä semanttinen kameleontti, jonka sisältö ja muoto vaihtuvat aina määrittelijänsä mukana.

Lisäarvoa syntyy vasta kun tietoa hyödynnetään

Vaikka tiedolla johtamiseen liitetty epäluulo onkin ymmärrettävää, tiedolla johtaminen toimii hyvänä kahvakäsitteenä, jonka avulla voidaan tarttua johtamisen haasteisiin uudella ja lisäarvoa tuottavalla tavalla. Sen sijaan, että tiedolla johtaminen korvaisi muita johtamisen lähestymistapoja, kysymys on täydentävästä näkökulmasta.

Miten tiedolla johtaminen sitten sopii julkishallinnon organisaatioihin? Tutkimustulosten valossa näyttää siltä, että julkishallinnossakin kyllä ymmärretään tiedon merkitys, mutta tietoa hyödynnetään puutteellisesti. Tieto faktoista ei aina näy toiminnassa.

Yhtenä esimerkkinä puutteellisista tiedolla johtamisen käytännöistä voidaan mainita informaatio-ohjaus. Valtiovarainministeriön määritelmän mukaan informaatio-ohjauksella tarkoitetaan sellaista tiedon jakamista ja välittämistä, jolla pyritään vaikuttamaan ohjauksen kohteena olevaan toimijaan. Tietoa välitetään esimerkiksi tutkimusten, suositusten, suunnitelmien, raporttien ja periaatekannanottojen kautta. Informaatio-ohjaukseen ei sinällään sisälly määräyksiä, eikä pakottavia velvoitteita tai sanktioita, vaan se on luonteeltaan ei-sitovaa.

Informaatio-ohjauksen rooli korostui osana julkisen sektorin ohjauskokonaisuutta 90-luvulla toteutettujen valtionosuusuudistuksen ja kuntalain uudistamisen myötä. Kirjallisuudessa on esitetty kritiikkiä informaatio-ohjauksen vaikuttavuutta kohtaan, mutta silti on tehty varsin vähän tutkimusta koskien ohjausmenetelmän teoreettisia taustoja, menetelmiä, mahdollisuuksia tai rajoituksia. Informaatio-ohjauksen keskeisestä roolista ja lukuisista käytännön sovellutuksista huolimatta menetelmästä on siis varsin vähän tietoa.

Informaatio-ohjauksen jäsentämiseksi sekä ohjaavien tahojen että tietoa vastaanottavan kuntasektorin tulisi tarkastella avoimen kriittisesti omia tiedolla johtamisen käytäntöjään. Tavoiteltaessa ohjauksen vaikuttavuuden lisäämistä, yhteiseksi tekijäksi niin pienemmille kuin suuremmillekin organisaatioille nousevat seuraavat seikat. Ohjauksen oikea kohdentaminen ja vastuiden jakaminen ohjauksen vastaanottamisessa ovat välttämättömiä toimenpiteitä. Edellä käytettyä ruoan valmistusesimerkkiä käyttäen tulisi siis varmistaa, että käytössä on oikea resepti. Tietoon perustuvan ohjauksen tehokkuuden ja vaikuttavuuden näkökulmasta merkittäviä tekijöitä ovat myös ohjaukseen käytettävät informaatiokanavat sekä välineet, joiden avulla ohjausta harjoitetaan.

Joissain tapauksissa informaatio-ohjausta voidaan harjoittaa kirjeiden ja raporttien muodossa, mutta kokemukseen perustuvan niin sanotun hiljaisen tiedon välittäminen vaatii useissa tapauksissa fyysistä läsnäoloa ja kasvokkain tapahtuvaa vuorovaikutusta. Kriittisenä tekijänä voidaan informaatio-ohjauksen näkökulmasta pitää myös sitä, että ohjauksen tulisi aina olla tavoitteellista ja määrätietoista toimintaa. Tiedon tuottaminen sinänsä ei tuota lisäarvoa eikä se sinänsä saa aikaan tuottavuushyötyjä. Lisäarvo syntyy vasta kun informaatio-ohjauksen tarjoamia mahdollistavia rakenteita kyetään hyödyntämään osana tiedolla johtamisen käytäntöjä.

Mittareita on runsaastikin, kaikkea hyötyä ei saada irti

Toinen ajankohtainen tiedolla johtamisen haaste julkishallinnon organisaatioissa liittyy palvelujen tuottavuutta koskevan tiedon hyödyntämiseen toiminnan kehittämisessä. Julkisen sektorin tuottamien palveluiden tuottavuus- ja vaikuttavuustavoitteista on puhuttu jo pitkään, mutta käynnissä oleva talouskriisi korostaa tuottavuuden roolia entisestään. On löydettävä keinoja palvelutuotannon tehostamiseen vaikuttavuustavoitteista tinkimättä.

Mittarit ovat perinteinen johtamisen väline niin yrityksissä kuin julkisella sektorillakin. Mittareilla voidaan seurata toiminnan kehitystä ja ohjata toimintaa. Ne voivat myös toimia oppimisen mahdollistajina ja keskustelun herättäjinä. Julkisten palveluiden tuottavuus on koettu hankalaksi ilmiöksi mitata, koska palveluiden tuotoksia on hankala määritellä ja vaikutukset ilmenevät pitkänkin ajan kuluessa. Haasteista huolimatta monilla julkisen sektorin organisaatioilla on käytössään paljon mittareita, jotka tarjoavat monipuolisen kuvan palvelutuotannon tuloksellisuudesta.

Monissa organisaatioissa nähdään paljon vaivaa mittareiden suunnitteluun ja mittausten suorittamiseen. Esimerkiksi vuosittaiset henkilöstö- ja asiakaskyselyt tuottavat hyödyllistä informaatiota – toisaalta mittausten toteuttaminenkin maksaa. Samoin volyymitiedot erilaisten palveluiden tuotannosta, esimerkiksi kapasiteetin käyttöön liittyen, tarjoavat arvokkaita faktoja toiminnan kehittämiseen. Monista syistä johtuen mittareista ei usein saada kaikkea hyötyä irti. Mittaustulosten pohdiskeluun voi yksinkertaisesti olla vaikea löytää aikaa arjen kiireiden keskellä.

Voi olla, että henkilöstö kokee ylhäältä asetetut mittarit etäisinä oman työnsä kannalta. Käytännössä mittarit jakautuvat usein eri yksiköiden vastuulle, ja aina mittausten olemassa oloa ei edes tiedosteta toisaalla organisaatiossa. Joskus mittausinformaatiota säilytetään eri tietojärjestelmissä, minkä vuoksi sitä voi olla hankala saada tarvittaessa kootuksi käsittelyä varten. Myös palveluiden tuottavuusmittaukseen liittyvät haasteet heikentävät tulosten uskottavuutta ja käyttökelpoisuutta: huonot mittaustulokset on helppo kuitata puutteina mittausjärjestelmissä. Tietoa palveluiden tuottavuudesta on siis olemassa, mutta sen hyödyntämisessä on paljon parannettavaa.

Kun puhutaan julkishallinnon organisaatiosta, on lisäksi hyvä muistaa, että kysymys on aina politiikan ja hallinnon yhteisvaikutuksen tuloksena syntyneestä kokonaisuudesta. Monimutkaisessa yhteiskunnassa faktatieto merkitsee, mutta se ei merkitse kaikkea.

Ajatellaan vaikkapa viime vuosina toteutettuja kuntaliitoksia, joiden valmistelussa yhtenä keskeisimpänä työvaiheena oli liitosten etujen ja haittojen puolueeton arviointi. Huolellisesti laadituista selvityksistä tehtiin kuitenkin aivan vastakkaisia tulkintoja. Samoilla faktoilla perusteltiin sekä kuntaliitosta että kunnan itsenäisyyttä. Tämä johtui paljolti siitä, että kuntaliitoksiin liittyi paljon arvopohjaisia käsityksiä, joihin ei voitu vaikuttaa faktoja luettelemalla.

On selvää, että tiedolla johtamiseen liittyy julkishallinnossakin paljon potentiaalia. Avainkysymys tämän potentiaalin realisoimisessa on kuitenkin ymmärtää se, että julkishallinnossa faktan vastakohta ei ole fiktio. Julkishallinnossa tieto on paitsi faktoja, myös arvoihin perustuvia näkemyksiä.

 

Advertisements

One comment

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s